多规合一适用性墟落妄想思索与实践
导读：
2020年9月19日下昼，2020中国都会妄想学术季墟落妄想与建设学委会学术运动之“周全小康与墟落妄想——墟落振兴与适用性墟落妄想”乐成举行。江苏省垣镇与墟落妄想设计院副院长赵毅作题为《多规合一适用性墟落妄想思索与实践》的学术报告。
墟落妄想具有较强的实践性，自领土空间妄想系统建设以来受到越来越多的关注。本报告的主要内容为关于多规合一适用性墟落妄想的思索，团结近期的妄想实践和墟落妄想指南的体例事情，从配景要求、明确认知和框架重点三个方面睁开先容。
1. 配景要求
1.1 国家要求
现实上，多规合一的适用性墟落妄想是总书记于2019年3月在加入十三届天下人大二次聚会河南代表团审议时提出的。总书记在聚会中指出，要凭证“先妄想，后建设”的原则，通盘思量土地使用、工业生长、住民点结构、人居情形整治、生态掩护和历史文化传承、墟落风貌特色掩护等多方面因素，体例多规合一的适用性墟落妄想。
可以说这是多规合一适用性墟落妄想的雏形，随后有关部分也响应地宣布了许多相关文件。
例如很是主要的《中共中央 国务院关于建设领土空间妄想并监视实验的若干意见》。文件从体例层面指出：在城镇开发界线以外的墟落地区，可以以一个或几个行政村为单位，由州里政府组织体例“多规合一”的适用性墟落妄想，将其作为详细妄想报上一级政府审批。从管理层面也指出：在城镇开发界线外的建设，要凭证主导用途的分区，实验“详细妄想+妄想允许”，和“约束指标+分区准入”的管制方法。
此后自然资源部也宣布了《关于增强墟落妄想增进墟落振兴的通知》，其中明确指出墟落妄想是法定妄想，是领土空间妄想系统中墟落地区的详细妄想，是开展领土空间开发掩护运动、实验领土空间用途管制、核发墟落建设项目妄想允许，举行各项建设的法定依据。同时，“通知”对墟落妄想的主要使命做出了较为明确的要求，即“八个统筹，一个明确”。“八个统筹”包括统筹墟落生长目的，统筹生态掩护修复，统筹耕地和农田，统筹历史文化传承于掩护、统筹基础设施和基本公共服务设施结构，统筹工业生长空间，统筹农村住房结构，统筹墟落清静和防灾减灾；“一个明确”是指明确妄想近期实验项目。别的，“通知”还提要进一步优化调解墟落的用地结构，以及探索妄想的“留白”机制，也提出了包括开门编妄想、因地制宜、分类体例、简明效果表达等在内的一些妄想要求。
1.2 各地行动
在国家发动的基础上，各地政府起劲响应。经由我们的大致梳理，从2018年到现在，天下规模内有20多个省级行政单位，包括自治区、直辖市，出台了墟落妄想相关的的基础文件，文件形式以导则和指南为主（见图1）。
图1 各省级行政单位出台的相关文件目录
1.3 江苏实践
江苏省一直以来都很是重视墟落地区的妄想、建设和管理。在国家和上级部分的提倡下，我省自然专厅相继印发了《关于做好“多规合一”适用性墟落妄想体例事情的通知》和《江苏省墟落妄想体例指南（试行）（2020年版）》。我们单位十分幸运地加入“指南”的详细体例的事情，并制作了《一张图读懂江苏省墟落妄想体例指南》的微信版，对我省墟落妄想体例的适用规模、总体要求和事情程序举行了简明简要的先容（见图2）。
图2 一张图读懂《江苏省墟落妄想体例指南》
以上是我们开展多规合一适用性墟落妄想的，从上到下的几大配景要求。
2.明确认知
明确多规合一适用性墟落妄想，可以把它简化为三个词，也就是“多规合一”、“适用性”和“墟落妄想”。
2.1 多规合一
多规合一是各人都较量熟悉的。在新的领土空间妄想系统建设之前，政府的差别部分针对墟落地区所体例的妄想着实是较量多的，也就是说，统一片墟落空间可能有多种妄想并存（见图3）。差别妄想的内容、深度、着重点和施展的作用等都有所差别，因此妄想间不可阻止地保存着一些纷歧致，甚至是矛盾，这就导致了以往墟落妄想中保存的一个现实逆境。
图3 墟落地区多种妄想并存
进一步较量，原住建部分在宏观层面的墟落领域，好比城镇总体妄想中，可能会涉及到一些墟落妄想的内容，镇村结构妄想，有些地方叫墟落结构妄想，包括县域的墟落的建设妄想，这都是宏观层面临于墟落地区的一些妄想指导。而在行政村的村域层面，住建部分是没有专门妄想的，可是在住民点或是自然村的建设妄想历程当中，一样平常会附带关于整个行政村的妄想研究。关于详细的墟落点、自然村，原住建部系统下的妄想照旧较量多的，好比说建设妄想、整治妄想、漂亮墟落妄想、历史文化掩护妄想等等。别的，原领土部分在宏观层面有市域、县域的总体妄想、州里土地使用总体妄想以及土地整治妄想；在行政村层面有村土地使用妄想，而在更微观的层面则没有详细的妄想安排，对自然村、墟落点的用地妄想和安排包括在行政村的土地使用妄想中。
由此我们可以看到，住建部分和领土部分这两条线的妄想着重点纷歧样，建设妄想更多的是以自然村、墟落点为着重点，着重于空间设计和项目建设；原来的土地使用妄想更多的是以行政村的村域为妄想规模，着重于土地整治、基本农田管控和掩护，以及农用地转用的控制管理等等。由于二者有差别的妄想目的和使命，导致妄想的事情重点也纷歧样。同时，两类妄想所用的基础数据、妄想体例历程中使用的手艺和软件，以及数据库的要求等方面也保存一些差别。
在新的领土空间妄想系统下，要解决多种妄想间保存的州差别和矛盾，多规合一是必需的、主要的。多规合一既是要求也是手段，既是目的也是路径，未来的墟落妄想要实现多规融合，整合原来的墟落妄想、墟落建设妄想、村土地使用妄想、土地整治妄想等，真正地用一本妄想和一张蓝图来指导妄想建设管理。
2.2 适用性
适用性也是妄想界一直在讨论的问题，是我们在墟落妄想的体例历程中要特殊关注的一个着重点，也是妄想能否落实的要害所在。
思量到妄想的适用性，首先要解决的是谁来使用的问题，我们体例的墟落妄想是给谁用的？这里主要思量三类主体的使用：
1.政府用。
墟落妄想是法定妄想，是自然资源妄想主管部分和都会政府举行妄想允许和土地用途管制的主要法定依据。从这样的妄想定位出发，墟落妄想要知足政府妄想管理的需求，从有利于墟落妄想实验管理的角度确定妄想内容、管控要素和管控深度，同时还应当坚持适度的弹性，以提高妄想的可操作性，由此来体现墟落妄想在管理上的适用性。
2.村民用。
村民是墟落的主人，我们的妄想要使村民能够相识自己的衡宇、承包地，以及本村的公共服务设施在那里，相识自己的左邻右舍、宅前屋后是什么样子。有一些村民也会关注墟落的未来生长，关于这样的一些需求，妄想都应当给予回应。可是村民不是专业的妄想职员，对妄想图纸的明确能力有限，因此我们要从便于村民使用的角度，接纳村民看得懂、接地气的表达方法，提炼出有利于村民认同、便于执行的浅易效果，将这类效果纳入到村规民约之中。这是体现在使用上的适用性。
3.社会用。
墟落振兴战略实验以来，从国家中央到地方，田园综合体、特色田园墟落建设、漂亮墟落建设等实践在天下各地相继开展，社会各方力量都踊跃地加入到墟落振兴的时代洪流之中。因此，墟落妄想也要在一定水平上响应市场需求，在用地结构、项目安排、弹性指导等方面为墟落振兴提供一些支持和包管。这是体现在服务上的适用性。
那么，墟落妄想的体例历程中怎样落实和体现适用性？
首先，在体例内容上要守底线、抓重点，就是要有一个最底线的体例要求，凭证外地的现真相形来抓妄想的重点内容；关于其他的非重点内容则可以接纳“菜单式”的妄想，以包管适度的妄想弹性。这是体例内容方面的一些原则。其次，在事情推进方面，应有序举行，避免一哄而上，片面地追求墟落妄想的全笼罩。妄想体例要凭证需求，关于有建设需求和生长需求的墟落要抓紧编、提前编。由于墟落妄想的时间、质量等方面都很难掌握，全域规模内的迅速的全笼罩纷歧定是好的，更合理的是试点先行，通过试点的妄想履向来总结国家，包括差别省份的一些要求，然后确定切合外地现实的墟落妄想体例思绪、内容和深度。最后，在效果形式上应注重适用性而非事情量，阻止走入内容谴责、深度过大、效果过厚的误区。
2.3 墟落妄想
关于墟落妄想，前面的先容已较为明确了。就妄想定位而言，墟落妄想是法定妄想，其妄想规模是行政村的全域，可以是一个行政村或者相邻的几个行政村合并在一起体例。从妄想深度上来看，国家文件中写明的是详细妄想，在领土空间妄想五级三类的妄想系统中，原来我们常说的详细妄想，包括控制性详细妄想和修建性详细妄想，是城镇开发界线内的详细妄想，那么多规合一适用性墟落妄想现实上是针对城镇开发界线以外的墟落地区的详细妄想（见图4），是和开发界线内的详细妄想深度相当的要求。最后，从内容体例上面来看，墟落妄想可能会笼罩到一些基本内容和一些选做内容，应凭证体例工具的现真相形按需体例，应编尽编，体例历程中勉励村民加入，开门做妄想。
图4 多规合一适用性墟落妄想在领土空间妄想系统中的定位
3.框架重点
第三部分是关于墟落妄想的基本思绪和框架重点的掌握。
3.1 手艺蹊径
首先，墟落妄想的工具是行政村的全域。从整个手艺蹊径上来看（见图5），更多的是从现状出发，包括生齿、工业、设施和墟落的特色等等，摸清“家底”，然后凭证相关的政策和上位妄想，团结自身的诉求来判断生长趋势，谋划墟落的生长定位，包括优化墟落结构，增强有关方面的支持，最终形成近期建设实验的妄想。这是关于行政村的全域而言的，关于其中的若干个村民点，应凭证详细的建设需求举行墟落分类，例如快速提升、特色掩护、城郊融合等，差别类型的墟落具有差别的建设需求，分类后应凭证修建性详细妄想的深度要求，有针对性地举行住民点的详细设计。
图5 墟落妄想的手艺蹊径
3.2 内容系统
从墟落妄想的内容系统上来看，应遵照因地制宜、因村制宜的原则，通过菜单式的选择和深浅适度的掌握，来实现墟落妄想的适用性。详细而言，墟落妄想的内容可以分为墟落总体结构妄想、设施配套、住民点妄想以及近期建设妄想几大板块（见图6）。
图6 墟落妄想的内容系统
3.3 效果泛起
效果泛起的角度上，墟落妄想要体现适用性，通过效果的简化使老黎民能够看得懂。好比我们可以通过基本内容加选做内容的方法，来实现妄想效果的有用性。基本内容方面，现在江苏省的要求是“两图、两表、一库、一清单”，其中“两图”是墟落土地使用现状图和妄想图，“两表”是妄想指标表和土地用途结构调解表，“一库”是妄想数据库，“一清单”是妄想项目清单。这些是要向省厅报备并举行备案的必备内容，对应的妄想效果包括目的定位、用地结构妄想、领土空间用途管制、耕地和永世基本农田掩护，公共服务设施妄想、蹊径交通妄想、公共设施妄想、防灾减灾妄想和近期妄想等等。选做内容是指上级政府没有硬性要求，详细事情中可以团结墟落生长的现实需要，合理选择体例和决议妄想深度的要素和内容，好比领土空间综合整治、生态修复、工业指导、历史文化掩护、人居情形整治等方面的内容。同时，从服务实验管理的角度，要建设一个效果数据库，纳入“一张图”管理，实现妄想效果的简化表达。
3.4 重点关注
最后，在多规合一适用性墟落妄想的体例历程中，应重点关注以下几点：
（1）统一事情底图、底数。以第三次天下领土视察为基础，土地使用现状变换视察、农村建设用地视察数据作为增补，统一数据标准，形成统一的事情底图。此后凭证领土空间妄想的土地用途分类标准，合理安排村域内种种土地的主要妄想用途，结构相关设施，制订管制战略，指导墟落生长和建设。
可是在这个历程当中，也有许多重大性因素在内里。首先是要举行现状地类的转换，由于三调有三调的地类划分，领土空间妄想和墟落妄想有妄想的地类划分，事情中应凭证各地的要求和现真相形，举行地类转换。其次，需要将已批未用和已批在建用地纳入现状中，由于领土三调是“所见即所得”，其现状仅包括建成的现状。可是现实上有许多用地是已经批了而没有建，妄想中应将这部分用地纳入现状底图中。在整体谋划性建设用地入市的配景下，墟落妄想还需要关注墟落种种用地的权属关系，包括国有用地和整体用地，尤其是种种整体谋划的建设用地，要在现状当中予以落实，为后续妄想提供基础，为建设用地入市提供妄想包管。别的，要系统梳理三调与现行永世基本农田数据库的差别，并予以纠正。好比划定不实、标准转变、比例尺差别等问题，都需要举行更正，为后续的农田整改和补划提供准确的现状参考。
（2）优化村域用地结构。其中有一个底线管控的要求，包括关于农业空间、生态空间，以及历史文化的掩护控制底线的落实。如下图（见图7）就是从永世基本农田和区域重大基础设施两个方面，通过基本农田、基本农田储备区和重大基础设施防护廊道等把掩护的要求和要素落实到详细的空间和图纸上。同时也需要把镇村结构妄想的详细要求落实到村域用地结构中。在天下的墟落振兴妄想的墟落分类中有一类叫拆迁撤并墟落，县域层面的妄想中这类墟落只是一个点，可是在墟落妄想的图纸中，是需要对它举行表达的。江苏省的做法是规模线加用地填充（见图8），规模线体现原墟落的管控规模，其中的用地凭证墟落拆迁后的妄想用地分类举行填充。别的，从建设用地的总量来看，现在从市县领土空间妄想到州里领土空间妄想，都还没有完全的体例完成或者批准，因此墟落妄想中的用地指标还不是很明确。在这样的条件之下，妄想应以镌汰用地存量更新和功效优化为主，实现整个墟落的建设用地总量不增添，并尽可能地指导建设用地减量。
图7 墟落妄想中的用地管控示例
图8 拆迁撤并类墟落的妄想表达示例
（3）开展领土空间综合整治。这是以往城乡妄想体例中较少关注的，需要我们进一步的学习。关于领土空间综合整治的明确可以详细到三种类型的用地整治项目。第一类是农村建设用地的整治项目，是在建设用地的属性规模内的转换，更多的针对现有建设用地及其隶属衡宇的整治，目的在于指导建设用地的集约使用。第二类是土地复垦项目，是将现状建设用地复垦为非建设用地，有利于增进耕地的掩护。第三类是农用地整治，针对的是现状的非建设用地，整治内容包括平整田块、整治沟渠等等，目的在于提升农用地的适用价值。以上是或许的三种情形，资源部关于领土空间的综合整治制订了许多支持政策和目的使命，各人可以进一步地去相识。
（4）增强领土空间用途管制。针对这一点，从中央到地方都再要求探索领土空间用途管制的方法和要领，既要包管正当性、合理性，又要在前文提及的种种管控底线等详细的要求上体现出一定的强制性，落实基本农田掩护、生态掩护、建设用地减量等方面的要求。关于生态空间，起点是掩护，要严酷执行生态掩护红线的相关划定，严酷控制建设开发和农业使用强度。关于农业空间，起点是掩护和增补耕地，要严酷执行永世基本划定农田的相关管理划定，严酷控制种种开发运动占用、破损。关于建设空间，要明确详细地块的建设要求。如前文所说，墟落妄想相当于城镇开发界线外的详细妄想，因此在建设用地方面有一些类似于控规的要求，包括定规模、定性子、定指标等等。关于墟落建设用地，包括栖身用地、公共服务设施用地，尤其是整体谋划性建设用地，都需要在妄想图则中明确用地的性子、界线、容积率等详细要求。
关于中央提出的妄想留白，或者说弹性管控，江苏有三种弹性管控方法。第一种是点位控制，关于暂时无法明确详细位置的项目，可以在用地妄想图当中接纳“点位”控制的要领，即预留用地未必位。第二种是留白用地，关于一时难以明确详细用途的建设用地，可以接纳“留白”处置惩罚，暂不确定详细的妄想用地性子，即预留用地未必性。第三种是无邪指标，预留一定比例（原则上不凌驾5%）的建设用地无邪指标，用于农民栖身、农村公共公益设施，以及疏散的墟落文旅设施和农村新工业新业态等项目，即预留指标不落地。
领土空间用途管制的表达接纳妄想管理图则的形式，以行政村为单位体例妄想导则和图则，图纸数目依据行政村的规模和详细的管制要求来确定。
4.结语
在目今这一生长阶段，多规合一适用性墟落妄想的顺遂地开展仍面临着许多挑战。例如前面提到的，市县和镇的领土空间妄想尚未确定，墟落妄想缺乏上位依据；天下规模内行政村的面广量大，妄想体例中要避免脱离现实的“批量生产”，阻止简朴的低水平全笼罩；手艺方面，多规合一是原来的城乡妄想和土地使用妄想的整合，具有一定的深度和难度，需要我们一直的起劲和学习来面临妄想手艺和力量整合所带来的挑战。
针对多规合一适用性墟落妄想，以上是我团结江苏省墟落妄想指南和一些妄想实践案例的小我私家思索，敬请列位专家和偕行品评指正。谢谢各人！
泉源：中国都会妄想微信公众号，报告人：赵毅，江苏省垣镇与墟落妄想设计院副院长，研究员级高级都会妄想师
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